在《政府信息公开条例》修订过程中，有观点主张申请人与所申请信息之间应当具备利害关系，且这种利害关系应当确立为法定的申请资格条件。这一观点在理论上无疑是错误的，但却因其特殊的现实背景而具有一定的误导性和影响力。本文提出，利害关系问题，是行政诉讼、行政复议等救济法领域的问题，在具体的行政法领域，将利害关系确立为资格条件，既不合理，也不可行。

一、这是一个什么样的问题
 在《政府信息公开条例》修订过程中，有一个很重要的观点，主张要在政府信息公开申请环节，设置一个利害关系的门坎，即：只有与所申请信息具有利害关系的人，才有资格申请获取相关信息，否则就不具有申请人的主体资格。这就提出了一个申请人资格条件上的利害关系问题。
 申请人资格条件上的利害关系问题，与作为实质性审查条件的利害关系问题，是两个截然不同的问题。前者，决定的是申请人是否具有申请资格，也就是能否启动相应的法律程序。后者，决定的是申请人的请求是否能够得到满足，这个结果是在启动相应的法律程序之后、经过相应法律程序依法得出的结果。前者是形式审查的资格条件问题，其法律后果是程序性的不予受理决定，后者是实质性审查的条件问题，其法律后果是实体性的拒绝决定。通俗一点说，前者决定着这个人有没有进门来谈的资格，后者决定着这个人有资格进门来谈，但是谈的结果是其所提要求不能得到满足。
 　　申请人资格条件上的利害关系问题是个什么样的问题呢?这可以从两个方面来看。
 　　从理论研究的角度看。检索国内外有关利害关系问题的研究成果，一边是一片空白，另一边则是汗牛充栋。一片空白的，就是有关政府信息公开申请人资格条件上的利害关系问题，不仅如此，几乎整个行政法上有关相对人资格条件上的利害关系问题，都没有相关的研究成果。汗牛充栋的，是行政诉讼法、行政复议法等救济类法律关系中，有关原告(申请人)和第三人主体资格条件方面的利害关系问题，已经得到了充分的研究论证，不是一个新问题。因此，从理论研究的角度来看，政府信息公开申请人资格条件上的利害关系问题，乃至整个行政法上相对人资格条件上的利害关系问题 ，是一个基本处于空白状态的问题，没有相关研究成果。利害关系问题，主要存在于行政诉讼法和行政复议法等救济类法律关系中，且已经得到充分研究论证，不存在继续研究的空间和必要。
 　　从立法实践的角度看。目前有一百多个国家、地区和国际组织制定出台了专门的信息公开法，能够检索到英文版本的有八十多部。这八十多部信息公开法中，没有一部将利害关系设定为申请人资格条件，甚至也没有一部将利害关系设定为实质性审查条件。也就是说，目前全世界范围内尚没有涉及申请人资格条件上的利害关系问题的立法例。
 　　一个问题被提出，不仅在理论研究上处于一片空白状态，而且在世界范围内都找不到任何一个立法例，这种情况过于非同寻常。这种非同寻常的状况，无非有两种可能。第一种可能性是，这个问题触碰到了理论盲区，涉及重大的理论突破。第二种可能性是，这个问题是个错误的命题，是个本不应该被提出来的假问题。本文认为，事实真相是第二种可能，而不是第一种可能，是问题提错了，提出了一个假问题，而不是出现了重大理论创新。要说清楚这个假问题，首先要简要介绍一下利害关系方面的真问题，即复议诉讼资格条件上的利害关系问题。
 　　二、复议诉讼资格条件上的利害关系问题是个真问题
 　　检索现有有关利害关系问题的研究成果，数量非常多，且几乎都集中在行政诉讼领域。行政复议与行政诉讼高度类似，因此，就利害关系问题而言，行政复议与行政诉讼是高度一致的。从现有研究成果来看，行政复议与行政诉讼中的利害关系问题是一个已经得到充分论述的问题，基本上没有什么争议，也没有太多的进一步研究空间。
 　　行政复议与行政诉讼中之所以存在利害关系的问题，是由相关制度本身的功能定位所内在决定的。行政复议与行政诉讼是权利救济制度，权利救济制度的法律效果，是对现存的法律关系进行再调整，通过新的法律行为改变现存的法律关系，比如，撤销、变更已经生效的法律关系。然而，法治秩序内在地要求高度的稳定性、确定性、可预期性，依法形成的法律关系，任何人不能随意变更，否则就谈不上法治秩序了。法治秩序的内在要求，与权利救济制度的功能定位之间，不可避免地要发生矛盾。解决这个矛盾的办法，世界各国都是基本一致的，就是要在权利救济的必要性与法治秩序的稳定性之间寻求某种平衡，这种平衡的结果，就是为权利救济制度划定一个合理的限度。对权利救济制度合理限度的划定，主要体现为两方面的限制。
 　　一是期限的限制。为了维护法律关系的基本稳定性，一个法律关系形成以后，一旦超过一定期限，就不允许再提出挑战并予以改变。这就是世界各国行政复议与行政诉讼制度中的诉讼时效制度。期限的限制，使得法律关系能够保持一个基本的稳定性，超过了特定期限，即便原法律关系存在一定问题，但是小问题要让位于大问题，为了法治秩序这个更大的问题，特定的具体法律关系中存在的小问题就不允许再去挑战去变更了。
 　　二是原告资格限制。同样是为了维护法治秩序，不能允许任何人都有资格去挑战现存的法律关系，只有那些与特定的具体法律关系具有直接联系的人，才有资格挑战该法律关系。如果没有这个限制而允许任何人对特定的具体法律关系发起挑战，法治秩序就将荡然无存。这个直接联系，就是原告资格条件中的核心条件——利害关系。当然，凡事都有例外，法治也不例外。特定情形下，应当允许那些与特定的具体法律关系没有直接联系的人发起挑战，以维护特定的价值和利益。比如，为了保护环境这个更高的价值和利益，一些国家的法律规定，特定的国家机构或者社会组织，有资格针对环境损害行为提起诉讼，无论该行为与其是否直接相关。这就是公益诉讼。在法治的逻辑中，例外都需要法定。因此，任何公益诉讼的设定，都必须有法律的专门规定。原告资格上的这种例外，并没有否定原告资格限定的必要性，恰恰相反，公益诉讼的例外性，本身就是原告资格限定必要性的硬币另一面。
 　　将利害关系确立为复议诉讼中的主体资格条件，不仅是必要的，更关键的是，它是可行的。作为权利救济制度，复议诉讼所要改变的，是影响当事人合法权益的先在行为所形成的法律关系，比如，公安机关对在网络上造谣传谣的当事人做出拘留5天的行政处罚决定，当事人提起复议诉讼，目的当然是要改变这个行政处罚行为所形成的法律关系。以这个行政处罚行为为标杆，谁有资格提起复议诉讼就是一个很确定的问题，就是其人身权受到这个行政处罚行为影响的当事人，至于其他的人，比如受处罚人的配偶、父母、工作单位等，在当事人为完全行为能力人且没有当事人授权的情况下，一般是不具有直接利害关系因而不具备主体资格的。简而言之，复议诉讼所要改变的现在行为所形成的法律关系，是确定利害关系的标杆，与这个先在行为所形成的法律关系有利害关系的人，就具备主体资格。
 　　三、行政相对人资格条件上的利害关系问题是个假问题
 　　要说明这个问题，不妨首先做个实证考察，具体行政法律关系中，对于申请人资格条件的设定大体是个什么情形。
 　　在各类具体行政法律关系中，行政许可法律关系最为典型、最为基本，也最类似于信息公开法律关系。《中华人民共和国行政许可法》对于行政许可的申请与受理是这样规定的：“(第二十九条)公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请格式我那本，申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容”。行政机关接到行政许可申请后，应当对该申请进行审查，“(第三十八条)申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法做出准予行政许可的书面决定。”也就是说，在行政许可具体法律关系中，任何公民、法人或者其他组织，都可以任意向行政机关提起行政许可申请，不需要任何先决条件，不存在诸如利害关系等方面的资格条件限制。当然，没有资格条件，并不意味着任何人只要提交申请就都可以获得许可。能否得到许可，要依据设定相关行政许可或者规定相关行政许可条件的法律、法规和规章的规定来判断。
 　　在具体行政法律关系中，利害关系问题只在两种情形下存在：一是行政机关在做出具体决定时，如果该具体决定影响到相对人以外的第三方，相关法律程序设计应当对该第三方的权利有所保护。二是特定行政决定的做出，需要以一定利害关系作为条件，比如，不动产登记资料查询，必须是具备相应利害关系的人才符合查询条件。在这种情况下，利害关系是行政决定的条件之一，而不是申请人资格条件，这二者的区别，是显而易见的。即便是这种情况，在具体行政法律关系中也是特例，而不是普遍现象。比如，有人看到街上有人打架斗殴，拨打110报警电话，公安局在决定是否出警时，绝对不会首先问一问报警人与打架斗殴的人是否有利害关系从而决定是否接听他的电话，也不会因为报警人与打架斗殴的人没有利害关系而拒绝出警。
 　　既然是普遍现象，背后就一定有相应的道理。为什么在具体行政法律关系中，行政相对人资格条件上的利害关系问题是个假问题?
 　　法律是调整法律关系的规则。具体的行政部门法，是创设新的法律关系。诉讼、复议等救济法，是改变原有的法律关系。具体的行政法律关系中，相对人与行政机关尚未发生法律关系，将要或正在依据相应的法律法规规章形成特定法律关系，如申请行政许可、受到行政处罚、申请信息公开等，在这个特定法律关系发生之前，一切都不确定。行政机关是面向所有人的，任何公民、法人或者其他组织都可能前来与行政机关形成特定法律关系。在这种不确定的状态下，在特定法律关系形成以前，无法在行政相对人与行政机关之间确定任何利害关系，也不需要确定任何利害关系。只有在行政相对人依据特定法律法规规章、以其特定行为与行政机关建立起特定法律关系之后，以这个特定法律关系为纽带，才建立起特定的利害关系。比如，行政相对人实施了交通违章行为，行政机关依据交通管理法律法规对其做出处罚决定，由此构成了一个行政处罚法律关系;行政相对人向行政机关提起信息公开申请，行政机关依据信息公开法律法规做出处理决定，由此构成了一个信息公开法律关系，等等。在这类具体的法律关系形成以前，不存在任何相互之间的利害关系。
 　　总而言之，在复议诉讼中之所以存在资格条件上的利害关系问题，是因为复议诉讼是要改变一个已经形成了的法律关系;在具体的行政法律关系中之所以不存在资格条件上的利害关系问题，是因为具体的法律关系还有待形成，在实际形成之前，一切都不确定，因而也就不存在任何利害关系问题。至于有些特定的具体法律关系形成条件设定中，确实有是否具备利害关系的问题，但是，它与作为资格条件的利害关系问题是两个不同的问题。
 　　在政府信息公开领域，不仅不能将利害关系设定为资格条件，也不能将其设定为实质性审查条件。 信息公开制度之所以出现，是作为民主制度配套、权力限制手段而被创造出来的，这就天然地决定着，信息公开制度就是为了便利民众监督政府、更好实现其民主权利，知情权是任何人都对于政府所享有的权利。世界各国信息公开法，也没有把利害关系设定为实质性审查条件的立法例。需要指出的是，有些特殊信息的查询，需要具备相应利害关系条件，这属于业务查询事项，调整这类业务查询行为的一般是专门的法律法规规章，比如不动产登记信息、银行账户信息、个人身份户籍信息、工商登记信息等。这类业务查询事项，是需要与信息公开区分开的事项，换句话说，信息公开法处理的就是排除了利害相关性的那些事项。对此，现行《政府信息公开条例》没有专门的条款加以明确，但是，全国政府信息公开工作主管部门就此问题做了一个正式法规解释，即“国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释”(国办公开办函[2016]206号)。从这个角度来说，信息公开法律制度，处理的恰恰就是那些不涉及利害关系问题的信息的公开问题。
 　　四、为什么会提出这个假问题
 　　任何理论或观点，无论正确还是错误，都有其特定的实践基础。信息公开申请人资格条件上的利害关系问题，就是这样一个从实践中来又在实践中不断发展变化的观点。
 　　申请人资格条件上的利害关系问题，最直接的缘由是现行《政府信息公开条例》第十三条。这一条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，这就是有名的“三需要”条款。一些行政机关将这一条款作为资格条件条款，将是否具备“生产、生活、科研等特殊需要”作为信息公开申请的资格条件。申请人资格条件问题最初就这样出现了。
 　　“三需要”条款一经被解释为信息公开申请的资格条件，便大受行政机关的欢迎，但很快就暴露出问题：如何具体判断某个申请人对于某个信息是否具有“三需要”?这实在是一个既无法证实也无法证伪的命题。从司法的角度看，将中国裁判文书网涉及“三需要”条款的判决调出来一比对，支持的判决和否定的判决大体一半一半，无法从中归纳总结出任何标准性的东西。从文义解释的角度看，这一条款本身是一种宽泛的例举，是否具有生产、生活、科研需要根本就无法客观判断，立法本意也从来没有将其作为申请人资格条件的意图，将这样一个条款解释为资格条件，在实际运用中必定是充满不确定性的状况，事实也正是如此。
 　　正本清源，“三需要”条款之所以会被解释为资格条件条款，是因为现行《政府信息公开条例》对于不予公开事项的规定过于简略。除了作为总则性条款的第八条即“三安全一稳定”条款，以及作为对行政机关的限制而不是授权的第十四条即“国家秘密、商业秘密、个人隐私”条款外，对于哪些情况下可以拒绝公开信息并无规定。但是，在《政府信息公开条例》施行过程中，各方期待都很高，早些年一些司法机关在审理信息公开案件时，一定程度上存在机械司法的问题，要求行政机关拒绝公开信息必须有“法定理由”作为依据。一方面供给不足，另一方面要求过高，供需矛盾推动之下，行政机关迫不得已在《政府信息公开条例》中寻找一切可以用来作为“法定理由”的条款，非政府信息、非本机关信息，非条例所指应公开的信息等种种不够规范的理由由此出现，“三需要”条款也就是在这种背景驱动下被解释成为资格条件的。
 　　综上可知，申请人资格条件问题，源于对“三需要”条款的不当解释和运用，根子在于现行《政府信息公开条例》对不公开事项的规定过于简略。申请人资格条件问题本身，是一个由谬误走向谬误的产物。因此，正确的思路，应当摈弃错误的思维路径，回到问题最初出现的地方，跳出所谓的资格条件问题，认真研究解决不予公开事项划定问题。
 　　五、假问题的真答案
 　　搞清了理论的是非，找出了问题的成因，答案就相对清楚了。政府信息公开资格条件上的利害关系问题，实质是豁免条款的设置问题，旁及滥用信息公开权利的问题。因此，假问题的真答案，就在于豁免条款的设置和滥用信息公开权利行为的限制这两个方面。
 　　(一)关于豁免条款的设置
 　　法律是关于权利义务边界的规则，作为信息公开法，其核心内容就是权利义务的边界划分，具体就体现为豁免条款的设置。任何一部科学的信息公开法，都应当包含一定数量的豁免条款。在信息公开豁免条款设置方面，有丰富的世界经验可以借鉴。将世界各国信息公开法中的豁免条款汇集起来，可以得到超过一千个具体条款，对这些条款进行分析，可以得出一些共性的内容，这些内容可以也应当被移植借鉴到本国信息公开法之中。这就是信息公开制度的普遍性。同时，任何国家都有自身特殊国情，有独特的需要保护的信息内容，这些独特的内容可以也应当在信息公开法中加以豁免。这就是信息公开制度的特殊性。《政府信息公开条例》修订过程中对豁免条款的设定，基本思路也就是如此。
 　　豁免条款的设置，主要障碍并不在于立法技术，而在于思想观念。
 　　有两个似是而非的认识需要破除。即：认为豁免条款本身意味着对知情权的限制，是一种不好的东西;进而认为豁免条款的数量多少，意味着信息公开范围的大小，与信息公开法的好坏程度呈反比。
 　　从一个侧面来看，豁免条款当然意味着对知情权的限制。但是，从另一个侧面来看，古人说“有无相生”，没有破就没有立，没有权利的边界，就没有权利本身，这就是法治领域的辩证法。现行《政府信息公开条例》没有设置专门的豁免条款，看起来似乎是很好地保护了知情权，但是，十年来的现实情况是，大家普遍感觉到，知情权不仅没有得到应有的实现，反而在实践中造成了大量的纠纷，耗费了大量不必要的社会成本。要恢复信息公开领域的良法善治，不是不要豁免条款，恰恰相反，是需要进一步明确划定知情权的边界，以真正实现公众的知情权。对于《政府信息公开条例》修订工作而言，就是“放与收的关系”的深刻考量。 
 　　豁免条款数量的多少，与信息公开范围的大小，并不直接相关，更不能用来作为衡量信息公开法好坏优劣的主要标准。豁免条款，豁免的并不是具体信息，而是确立一种特定的条件，不是说有几个豁免条款就意味着有几条信息被豁免公开。在豁免条件的设定方面，世界各国主要采用的是“损害后果”标准，即 ，如果特定信息的公开将会造成一定损害后果，就将予以豁免。一个豁免条款，设定的豁免条件可以很宽泛，也可以相对具体，比如，如果设定这样一个豁免条款，即“行政机关认为公开后将造成不良影响的信息，不予公开”，看起来只有这一条豁免条款，但是其覆盖范围将无所不包，比起很多国家十几条甚至几十条豁免条款来，这一个条款的豁免范围无疑要大得多。因此，看待信息公开法的好坏优劣，不能简单机械地看豁免条款的数量，这是很外行的看法，也是形式主义的思维表现。
 　　(二)关于滥用信息公开权利行为的限制
 　　滥用信息公开权利行为高发多发，信息公开被形象地称为“二信访”，这已经成为我国信息公开实践中越来越突出的问题。这个问题的成因非常复杂，既有《政府信息公开条例》制度自身的原因，也有制度外的更复杂的原因。但无论如何，对权利滥用问题的应对，确实是《政府信息公开条例》修订的中心问题之一。政府信息公开申请人资格条件上的利害关系问题之所以被提出来并产生很大的影响，很大程度上就是因为权利滥用问题越来越突出这个现实背景。
 　　即便就制度本身而言，信息公开权利滥用问题成因也很复杂，这就从根本上决定了，解决这个问题，一两个单独的条款是难以奏效的，必须有针对性地多措并举、综合施策。 大致而言，在制度层面应对信息公开权利滥用问题，总的思路和框架应当是“虚实结合、软硬结合”。
 　　所谓虚实结合，是指解决信息公开权利滥用问题，既要考虑从具体制度设计上进行“实”的限制，比如累进收费制度、数量限制制度(类似于英国信息公开政策层面确立的超出一定量的申请不予处理的制度)、合并处理制度等，也要考虑从导向上进行“虚”的引导，这方面，各方面的认识还不是很到位，因而也就还难以形成一致性意见，因而也就需要进一步加以论述。
 　　深入研究各种信息公开权利滥用的实例，可以发现一个很明显的特征，就是对信息公开权利的滥用，背后是对其他实体权利的主张，最典型的是土地房屋领域财产权的主张。很多信息公开权利滥用行为，动因都是对于行政机关某一个具体行政行为的合法性合理性存在异议，通过复议诉讼等渠道未能如愿，或者复议诉讼渠道不够畅通，转而进入信息公开渠道。之所以申请人会做出这种选择，一个重要的原因在于《政府信息公开条例》对立法目的的表述，以及各方面对这一立法目的的解读所形成的社会预期和导向。《政府信息公开条例》第一条把“促进依法行政”作为立法目的之一，社会各界将这一立法目的作了进一步解读，认为信息公开就是促进乃至倒逼依法行政的制度，这给社会释放出的一个强烈信号是，可以通过信息公开来直接质疑、挑战甚至对抗行政机关的具体行政行为。这种有意无意的导向，一定程度上引致了大量以质疑行政行为合法性为目的的信息公开申请，即要求行政机关公开某决策的法律依据、事实依据等，甚至有不少当事人把信息公开作为信访维权的新渠道。在一些行政机关，这类以质疑合法性、促进依法行政为目的的申请，甚至超过申请总量的半数。
 　　这就需要在立法目的及其解读这一“虚”的方面正本清源。应当在制度设计层面明确，信息公开制度是保障知情权、规范信息公开行为的一项制度设计，落实信息公开法律责任和义务，是法治政府的内在要求，而不是外在于法治政府、依法行政的促进因素。这一点，无论是从世界各国信息公开法的立法目的条款来看，还是从《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中的权威定位来看，都是如此。
 　　所谓软硬结合，是指在设置限制权利滥用行为的具体措施时，既要有一些硬性约束手段，比如，针对一些典型的权利滥用行为授权行政机关可以“不予处理”。同时，更要有一些软性化解手段，比如，进一步丰富处理方式类型，为行政机关提供更多样的选择，提高其自身应对能力;更好发挥补正等程序手段的运用，引导行政机关和申请人之间更多协商交流;区分程序性处理和实体性处理，将不同处理类型所引发的纠纷纳入不同的化解渠道;更好发挥政府信息公开工作主管部门的作用，避免“一有争议就去法院”这种僵局；等等。

　注：文章来源：中国行政管理杂志公众号；作者：后向东，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室干部；版权归原作者所有。如认为内容侵权，请联系我们删除。